a) Wettbewerbsziel

Nach Art. 8 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie dienen die Regulierungsbehörden dem Wettbewerbsziel, indem sie u.a.

– „sicherstellen, dass für die Nutzer, einschließlich behinderter Nutzer, älterer Menschen und Personen mit besonderen sozialen Bedürfnissen, der größtmögliche Nutzen in Bezug auf Auswahl, Preise und Qualität erbracht wird“ (lit. a),

– „gewährleisten, dass es keine Wettbewerbsverzerrungen oder -beschränkungen im Bereich der elektronischen Kommunikation, einschließlich der Bereitstellung von Inhalten, gibt“ (lit. b), und

– „für eine effiziente Nutzung der Funkfrequenzen und der Nummerierungsressourcen sorgen und deren effiziente Verwaltung sicherstellen“ (lit. d).

Es wird also zunächst die Maximierung des Nutzens für die Nachfrager nach öffentlich zugänglichen elektronischen Kommunikationsdiensten betont, auf einen unverzerrten und unbeschränkten Wettbewerbsprozess abgestellt und die Notwendigkeit eines effizienten Umgangs mit knappen Gütern von elementarer Bedeutung für das Angebot elektronischer Kommunikationsdienste hervorgehoben.

Zur Form des Wettbewerbs, den die Regulierungsbehörden fördern müssen, trifft Art. 8 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie keine Aussage. Aus Erwägungsgrund 19 S. 5 der Zugangsrichtlinie ergibt sich lediglich, dass die Belebung zugangsbasierten (Dienste-) Wettbewerbs nicht dazu führen 8 sollte, dass die Anreize für Investitionen in Alternativeinrichtungen entfallen, die langfristig einen stärkeren (Infrastruktur-) Wettbewerb sichern. Hierin dürfte zwar die Einschätzung des Richtliniengesetzgebers zum Ausdruck kommen, dass infrastrukturbasierter Wettbewerb letzten Endes grundsätzlich nachhaltiger sein dürfte als lediglich dienstebasierter Wettbewerb.21

Zugleich wird jedoch deutlich, dass sich hieraus kein normatives Vorrangverhältnis einer der beiden Wettbewerbsformen ergibt, sondern die Regulierungsbehörden lediglich bei ihren Entscheidungen den (komplementären und substitutiven) Zusammenhang zwischen Dienste- und Infrastrukturwettbewerb im Blick behalten müssen. Denn gerade auch Dienstewettbewerb kann namentlich durch die Verbreiterung der Angebotspalette und die Belebung der Endnutzermärkte,22 aber auch durch die Ermöglichung von Infrastrukturwettbewerb (etwa auf Grundlage einer durch Dienstewettbewerb erreichten Marktpräsenz23 oder durch die landesweite Arrondierung einer zunächst regional begrenzten Infrastruktur24) dazu beitragen, die Regulierungsziele zu erreichen. Er ist damit im System des Rechtsrahmens nicht per se weniger wichtig als Infrastrukturwettbewerb.25 Damit in Einklang steht es, wenn der Regulierungsgrundsatz in Art. 8 Abs. 5 lit. c der Rahmenrichtlinie zwar einerseits (nur) die Förderung von „infrastrukturbasierte[m] Wettbewerb“ ausdrücklich hervorhebt, diese den Regulierungsbehörden andererseits aber auch nur „gegebenenfalls“ vorgibt.

Aus primärrechtlicher Sicht dient der Wettbewerb nach der Rechtsprechung des EuGH dem öffentlichen Interesse, den einzelnen Unternehmen und den Verbrauchern.26 Gefordert werde dabei ein wirksamer Wettbe- 9 werb27.28 Ein solcher setze das Vorhandensein von so viel Wettbewerb voraus, dass die grundlegenden Forderungen des Vertrages erfüllt und seine Ziele, insbesondere die Bildung eines einzigen Marktes mit binnenmarktähnlichen Verhältnissen, erreicht werden.29 Dabei beruhten die Wettbewerbsvorschriften des Primärrechts allerdings auf dem Grundgedanken, dass jeder Unternehmer seine Unternehmenspolitik, einschließlich der Bedingungen seines Angebots und des Kreises seiner Geschäftspartner, selbständig zu bestimmen hat.30 Dieses „Selbständigkeitspostulat“31 lässt darauf schließen, dass für den EuGH die Freiheit der Marktteilnehmer ein wesentlicher Bestandteil des Wettbewerbs ist.32 Dementsprechend betont der Gerichtshof, dass die Wettbewerbsregeln des Primärrechts nicht nur dazu bestimmt sind, die unmittelbaren Interessen einzelner Wettbewerber oder Verbraucher zu schützen, sondern die Struktur des Marktes und damit den Wettbewerb als solchen.33 Das primärrechtliche Wettbewerbsrecht ist somit einerseits nicht allein auf die Konsumentenwohlfahrt bzw. auf die unmittelbaren Verbraucherinteressen ausgerichtet.34 Es schützt die Struktur des tatsächlichen Wettbewerbs andererseits aber zu guter Letzt dann doch im mittelbaren Interesse der Verbraucher.35

10 Das Wettbewerbsziel umfasst somit die Sicherstellung eines unverfälschten und unbeschränkten Wettbewerbsprozesses, der letzten Endes dem öffentlichen Interesse, den einzelnen Unternehmen und den Verbrauchern dient, indem insbesondere den Nutzern der größtmögliche Nutzen in Bezug auf Auswahl, Qualität und Preise zukommt.

b) Binnenmarktziel

Dem Binnenmarktziel dienen die nationalen Regulierungsbehörden nach Art. 8 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie, indem sie u.a.

– „verbleibende Hindernisse für die Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste sowie zugehöriger Einrichtungen und Dienste auf europäischer Ebene abbauen“ (lit. a),

– „den Aufbau und die Entwicklung transeuropäischer Netze und die Interoperabilität europaweiter Dienste sowie die durchgehende Konnektivität fördern“ (lit. b) und

– „untereinander sowie mit der Kommission und dem GEREK zusammenarbeiten, um die Entwicklung einer einheitlichen Regulierungspraxis und die einheitliche Anwendung dieser Richtlinie und der Einzelrichtlinien sicherzustellen“ (lit. d).

Dem Richtlinienrecht liegt also die Vorstellung zugrunde, dass es im Binnenmarkt keine Hindernisse für die unternehmerische Betätigung im Bereich der elektronischen Kommunikation gibt, dass grenzüberschreitende Netze und europaweite Dienste entstehen sowie eine durchgehende Konnektivität gegeben ist und dass durch prozedurale Vorkehrungen eine einheitliche Regulierungspraxis und Rechtsanwendung sichergestellt ist.

Das hierin zum Ausdruck kommende Leitbild weist enge Überschneidungen mit dem primärrechtlichen Hintergrund des Binnenmarktziels auf. Gemäß Art. 26 Abs. 2 AEUV umfasst der Binnenmarkt nämlich „einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Perso- 11 nen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen der Verträge gewährleistet ist“. Mit der Verwirklichung des Binnenmarktes sollen alle Hemmnisse im innergemeinschaftlichen Handel beseitigt werden, um die nationalen Märkte zu einem einheitlichen Markt zu verschmelzen, dessen Bedingungen denjenigen eines wirklichen Binnenmarktes möglichst nahekommen.36 Ziel ist also die weitestgehende Beseitigung jedweder Binnengrenzen.37 Im Kern sollen durch die dauerhafte Etablierung eines solchen einheitlichen Marktes Kostenvorteile ausgenutzt und die vorhandenen Ressourcen optimal genutzt werden.38 Da zum Binnenmarkt auch ein System gehört, das den Wettbewerb vor Verfälschungen schützt,39 umfasst das Binnenmarktziel überdies die Vermeidung bzw. Abschaffung verfälschter Wettbewerbsbedingungen.40

Ein besonders wichtiges Instrument zur dauerhaften Etablierung des Binnenmarktes ist die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten (Art. 114 AEUV).41 Unter dieser „Rechtsangleichung“ ist die Annäherung oder Anpassung an einen unionsrechtlich definierten Standard zu verstehen.42 Sie kann sich von einer Mindestharmonisierung über eine fakultative bzw. optionelle Anpassung bis zur vollständigen Angleichung (Totalharmonisierung) erstrecken.43 Die Rechtsangleichung ist als solche allerdings kein Selbstzweck, sondern auf das Binnenmarktziel 12 bezogen.44 Die bloße Feststellung von Unterschieden zwischen den nationalen Regelungen reicht daher nicht aus, um die Harmonisierungskompetenz aus Art. 114 AEUV auszuüben.45 Erforderlich sind vielmehr Unterschiede zwischen den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die nicht lediglich abstrakt46 geeignet sind, die Grundfreiheiten zu beeinträchtigen oder den Wettbewerb spürbar47 zu verfälschen48 und sich auf diese Weise unmittelbar auf das Funktionieren des Binnenmarktes auszuwirken.49 Diesem Regelungsansatz liegt die – insbesondere im öko- 13 nomischen Schrifttum nicht unumstrittene50 – Vorstellung zugrunde, dass unterschiedliche mitgliedstaatliche Vorschriften Wettbewerbsverzerrungen51 und Hürden für die Ausübung der Grundfreiheiten zur Folge haben und dadurch das Binnenmarktziel beeinträchtigen.52 Durch die – wie gezeigt: in sehr unterschiedlichem Umfang denkbare – Harmonisierung sollen deshalb die rechtlichen Rahmenbedingungen in der EU so gestaltet werden, dass die Marktteilnehmer entweder überall gleiche Bedingungen vorfinden oder aber in ihren ökonomischen Entscheidungen durch bestehende Unterschiede nicht beeinflusst werden.53

Das Binnenmarktziel ist somit darauf gerichtet, u.a. durch die Herausbildung einer einheitlichen Regulierungspraxis und Rechtsanwendung54 alle Hindernisse für eine nicht an mitgliedstaatliche Grenzen gebundene Betätigung im Bereich der elektronischen Kommunikation zu beseitigen und die Entstehung grenzüberschreitender Netze und europaweiter Dienste sowie eine durchgehende Konnektivität zu fördern.

c) Bürgerziel

Gemäß Art. 8 Abs. 4 der Rahmenrichtlinie dienen die nationalen Regulierungsbehörden schlussendlich dem Bürgerziel, indem sie u.a.

– „sicherstellen, dass alle Bürger gemäß der Richtlinie 2002/22/EG (Universaldienstrichtlinie) Zugang zum Universaldienst erhalten“ (lit. a),

– „einen weit gehenden Verbraucherschutz in den Beziehungen zwischen Kunden und Anbietern gewährleisten, insbesondere durch einfache, kostengünstige Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten; 14 diese Verfahren werden von einer von den Betroffenen unabhängigen Stelle durchgeführt“ (lit. b),

– „dazu beitragen, dass ein hohes Datenschutzniveau gewährleistet wird“ (lit. c),

– „für die Bereitstellung klarer Informationen sorgen, indem sie insbesondere transparente Tarife und Bedingungen für die Nutzung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste fordern“ (lit. d),

– „die Bedürfnisse bestimmter gesellschaftlicher Gruppen, insbesondere von behinderten Nutzern, älteren Menschen und Personen mit besonderen sozialen Bedürfnissen, berücksichtigen“ (lit. e),

– „sicherstellen, dass die Integrität und Sicherheit der öffentlichen Kommunikationsnetze gewährleistet sind“ (lit. f), und

– „die Endnutzer in die Lage versetzen, Informationen abzurufen und zu verbreiten oder beliebige Anwendungen und Dienste zu benutzen“ (lit. g).

Der Rechtsrahmen erfasst mit den Interessen der EU-Bürger also eine Vielzahl heterogener Abwehr- und Teilhabeanliegen, wobei neben Schutzinteressen wie den Verbraucherschutz, den Datenschutz und die Netzsicherheit insbesondere auch das Teilhabeinteresse an einer telekommunikativen Grundversorgung (Universaldienst) und das Interesse an einer Freiheit als – informierter – Nachfrager treten.

Bemerkenswert ist, dass zum Katalog von Art. 8 Abs. 4 der Rahmenrichtlinie nicht auch das Interesse an einem möglichst vielseitigen, möglichst preiswerten und möglichst hochwertigen Angebot gehört, das stattdessen in Art. 8 Abs. 2 lit. a der Richtlinie im Zusammenhang mit dem Wettbewerbsziel genannt wird. Schon mit Blick auf den nicht abschließenden Charakter von Art. 8 Abs. 4 lit. a bis g der Rahmenrichtlinie („unter anderem“) kann allein hieraus jedoch nicht geschlossen werden, dass ein solches Interesse an attraktiven Angeboten zu niedrigen Preisen nicht auch 15 ein Interesse der EU-Bürger i.S.v. Art. 8 Abs. 4 ist.55 Vielmehr sind etwa niedrigere Preise regelmäßig für die betreffenden Leistungsabnehmer von Vorteil.56 Blickt man auf die Gesamtheit der EU-Bürger als zumindest potentielle Nachfrager nach Telekommunikationsdiensten liegt somit ein möglichst vielseitiges, möglichst preiswertes und möglichst hochwertiges Angebot auch im Bürgerinteresse.

Entsprechendes gilt für das Interesse der EU-Bürger an umfassenden Kommunikationsmöglichkeiten: Die Förderung einer durchgehenden Konnektivität wird lediglich in Art. 8 Abs. 3 lit. b der Rahmenrichtlinie als Handlungsvorgabe zur Erreichung des Binnenmarktziels genannt. Demgegenüber wird im Zusammenhang mit dem Bürgerziel allein die Möglichkeit einer Kommunikationsteilnahme explizit (in Art. 8 Abs. 4 lit. g) aufgeführt, die als solche auch dann gegeben wäre, wenn der einzelne Endnutzer nur mit einem Teil aller anderen Endnutzer kommunizieren könnte. Die Möglichkeit des einzelnen Endnutzers, (im Rahmen des technisch Möglichen) alle anderen Endnutzer telekommunikativ erreichen zu können (sog. „Ende-zu-Ende-Verbund“57), liegt aber nicht nur im objektiven (Binnenmarkt-) Interesse, sondern auch im Interesse der (End-) Nutzer. Der Nutzen, der für die Endnutzer mit einem Anschluss an ein Telekommunikationsnetz verbunden ist, erhöht sich nämlich mit der eigenen Erreichbarkeit und der Erreichbarkeit anderer Endnutzer. Damit dient die Sicherstellung einer durchgehenden Konnektivität („Ende-zu-Ende-Verbund“) nicht nur dem Binnenmarkt-, sondern auch dem Bürgerziel, obwohl sie in Art. 8 Abs. 4 der Rahmenrichtlinie nicht genannt ist. Das wird bestätigt durch Erwägungsgrund 6 der Zugangsrichtlinie, wenn es 16 dort in S. 2 zunächst heißt, dass die nationalen Regulierungsbehörden befugt sein sollten, „den Zugang, die Zusammenschaltung und die Interoperabilität von Diensten im Interesse der Nutzer zu angemessenen Bedingungen sicherzustellen“,58 und S. 3 dann darauf abhebt, dass die Regulierungsbehörden durch die dort weiter bezeichneten Maßnahmen „insbesondere die Gewährleistung des End-zu-End-Verbunds“ sicherstellen können. Hierin kommt zum Ausdruck, dass auch nach Einschätzung des Richtliniengesetzgebers die Gewährleistung des Ende-zu-Ende-Verbunds im Interesse der Nutzer liegt. Sie dient damit auch dem Bürgerziel.

Im Gegensatz zum Wettbewerbs- und Binnenmarktziel fehlt dem Bürgerziel überdies eine unmittelbare Anknüpfung im Primärrecht. Im EUV und im AEUV finden sich zwar zahlreiche Regelungen zu den Bürgern der Union bzw. zu den Unionsbürgern, denen auch auf primärrechtlicher Ebene diverse Rechte eingeräumt werden. Hierbei handelt es sich allerdings um eher fundamentale Rechtspositionen, wie das Recht auf Freizügigkeit ( vgl. Art. 3 Abs. 2 EUV, Art. 20 Abs. 2 lit. a, Art. 21 AEUV), politische Mitbestimmung ( vgl. Art. 10 f. EUV, Art. 20 Abs. 2 lit. b, Art. 22 AEUV) und diplomatischen Schutz ( vgl. Art. 20 Abs. 2 lit. c, Art. 23 AEUV). Darüber hinaus wird bisweilen auch auf weitergehende Interessen der EU-Bürger Bezug genommen (siehe etwa Art. 13 Abs. 1 UAbs. 1 EUV), insbesondere auf das Interesse an den Vorteilen eines Raums (der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, siehe Art. 3 Abs. 2 EUV) ohne Binnengrenzen ( vgl. Art. 3 Abs. 2 EUV, Art. 170 Abs. 1 AEUV) und das Interesse an Gleichbehandlung ( vgl. Art. 9 S. 1 EUV).

Mangels einer entsprechenden Engführung auf richtlinien- oder primärrechtlicher Ebene ist das Bürgerziel somit letzten Endes fast konturlos weit gefasst. Es umfasst alle denkbaren Interessen der EU-Bürger. Hieraus folgt, dass auch das allein im Zusammenhang mit dem Wettbewerbsziel richtlinienrechtlich explizit adressierte Interesse an attraktiven Angeboten zu niedrigen Preisen genauso vom Bürgerziel umfasst ist wie das allein als Handlungsvorgabe des Binnenmarkziels ausdrücklich normierte Interesse an einer umfassenden Konnektivität.

a) Allgemeine Vorgaben für das Zusammenspiel der Regulierungsziele

Ausdrückliche Aussagen zu einer etwaigen Gewichtung oder Priorisierung einzelner Regulierungsziele im Falle eines solchen Konflikts sind dem Rechtsrahmen nicht zu entnehmen.66 Selbst wenn man hinsichtlich der jeweiligen Umsetzungsmaßgaben bzw. Unterziele in den sprachlich abweichenden Vorgaben („sicherstellen“, „fördern“, „gewährleisten“, „dazu beitragen“, „berücksichtigen“ uzw.) implizite Gewichtungen erkennen 20 wollte,67 führt das jedenfalls für die drei Regulierungsziele selbst nicht weiter. Denn sowohl das Wettbewerbs- als auch das Bürgerziel verlangen von den nationalen Regulierungsbehörden, den jeweiligen Aspekt „zu fördern“, weisen insoweit also gerade keine Unterschiede auf. Und das Binnenmarktziel ist zwar sprachlich abweichend formuliert, indem es dazu auffordert, zur Entwicklung des Binnenmarktes beizutragen. Inwieweit sich hieraus eine stärkere oder schwächere Gewichtung ergeben könnte als aus einer Verpflichtung zur Förderung, ist jedoch nicht ersichtlich.68 Mit dem Befund fehlender Gewichtungsvorgaben steht denn auch im Einklang, dass nach der Rechtsprechung des EuGH die Abwägung zwischen den Zielen den nationalen Regulierungsbehörden zusteht,69 womit – zumindest mit Blick auf entsprechende Vorgaben des mitgliedstaatlichen Rechts – der generelle Vorrang eines dieser Ziele nicht vereinbar sei.70

Bisweilen wird allerdings darauf abgestellt, dass dem Binnenmarktziel ein besonderes Gewicht zukomme.71 In diese Richtung weist auch Art. 1 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie, der unter der Artikelüberschrift „Geltungsbereich und Zielsetzung“ die Errichtung eines harmonisierten Rahmens für die Regulierung der elektronischen Kommunikation und die gemeinschaftsweit harmonisierte Anwendung des Rechtsrahmens hervorhebt. Für eine besondere Bedeutung des Binnenmarktziels könnte überdies sprechen, dass die Richtlinien des Rechtsrahmens vorrangig auf Art. 95 EG gestützt sind, also auf die Vorgängervorschrift zu Art. 114 AEUV und damit auf die Ermächtigungsgrundlage für Binnenmarktharmonisierungsrechtsakte.

Das lenkt allerdings den Blick auf eine Besonderheit des Binnenmarktziels: Während das Wettbewerbs- und das Bürgerziel materielle Handlungsvorgaben umfassen (also z.B. die Sicherstellung größtmöglichen Nutzens für die Nutzer, die Beseitigung von Wettbewerbsbeschränkungen 21 oder die Schaffung von Kommunikationsmöglichkeiten für die Endnutzer), trifft das auf das Binnenmarktziel nur z.T. zu. Zwar umfasst es mit der Beseitigung von Hindernissen für die Bereitstellung von Angeboten im Bereich der elektronischen Kommunikation und mit der Förderung europaweiter Kommunikationsmöglichkeiten in Art. 8 Abs. 3 lit. a und b der Rahmenrichtlinie ebenfalls materielle Handlungsvorgaben. Die ausweislich Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie und ihrer primärrechtlichen Ermächtigungsgrundlage besonderes relevante Vorgabe der Schaffung und harmonisierten Anwendung eines einheitlichen Rechtsrahmens ( vgl. Art. 8 Abs. 3 lit. d der Rahmenrichtlinie) ist demgegenüber keine solche materielle Handlungsvorgabe. Sie besagt lediglich, dass die geltenden Regeln harmonisiert sein sollen. Sie besagt aber wie auch das Binnenmarktziel selbst nichts dazu, wie solche harmonisierten Regeln auszugestalten sind. Hierzu können sich normative Vorgaben ausschließlich aus den anderen Zielvorgaben des Rechtsrahmens ergeben. Mit anderen Worten: Das Binnenmarktziel ist insoweit auf die Ausgestaltungsvorgabe durch materielle Zielbestimmungen angewiesen.72 Es ist als Harmonisierungsziel selbst materiell weitgehend indifferent und fordert lediglich eine harmonisierte Verwirklichung materieller Zielvorgaben. Insoweit könnte man auch von einer modalen Zielvorgabe sprechen. Das Binnenmarktziel hält insoweit lediglich dazu an, das Wettbewerbs- und/oder Bürgerziel durch eine harmonisierte Anwendung eines einheitlichen Rechtsrahmens zu erreichen. Das Binnenmarktziel beansprucht demzufolge auch insoweit nicht Vorrang vor den beiden anderen Zielsetzungen, sondern zielt darauf ab, diese Zielsetzungen auf binnenmarktkompatiblem Weg zu erreichen.

Im Ergebnis lässt sich somit festhalten, dass dem Rechtsrahmen keine belastbare Vorgabe für eine Gewichtung der drei primären Zielbestimmungen zu entnehmen ist, die allgemein zu beachten wäre, also bei allen Maßnahmen im Anwendungsbereich des Rechtsrahmens,73 neben der Marktregulierung somit auch z.B. bei Maßnahmen im Bereich des Verbraucher- und Datenschutzes, der Frequenz- und Nummernverwaltung und des Universaldienstes. Das Wettbewerbs-, das Binnenmarkt- und das Bürgerziel sind somit prinzipiell gleichrangig, so dass etwaige Zielkon- 22 flikte grundsätzlich durch Abwägung im Einzelfall aufzulösen sind, in deren Rahmen ein optimaler Ausgleich der einzelnen Ziele (im Sinne größtmöglicher praktischer Konkordanz) anzustreben ist.74 Ein Vorrang einzelner Ziele ergibt sich auch nicht, soweit das Binnenmarktziel u.a. auf die Herausbildung einer einheitlichen Regulierungspraxis und Rechtsanwendung gerichtet ist. Denn auch hieraus ergibt sich keine Vorrangregelung, sondern lediglich die Maßgabe einer binnenmarktkompatiblen Zielverwirklichung.

b) Besondere Vorgaben für das Zusammenspiel der Regulierungsziele im Bereich der wettbewerbsfördernden Marktregulierung?

Der allgemeine Geltungsanspruch von Art. 8 der Rahmenrichtlinie spricht des Weiteren dafür, dass insbesondere auch die im Fokus der vorliegenden Studie stehenden Maßnahmen der wettbewerbsfördernden Marktregulierung gleichermaßen der Wettbewerbsförderung, der Entwicklung des Binnenmarktes und den Interessen der Unionsbürger dienen müssen. Die nationalen Regulierungsbehörden müssten sich also bei der Entscheidung über eine Maßnahme der wettbewerbsfördernden Marktregulierung nicht alleine an der Frage orientieren, wie hierdurch der Wettbewerb am besten gefördert werden kann. Sondern sie müssten zugleich und ggf. mit selbem Gewicht berücksichtigen, welche Maßnahmen der Entwicklung des Binnenmarktes, den Interessen der Unionsbürger und ggf. auch dem Netzausbau am besten dienen würden. Damit ist auch im Bereich der wettbewerbsfördernden Marktregulierung die Problematik entsprechender Zielkonflikte angesprochen. Wie soeben dargelegt, ist die Frage, ob solche Zielkonflikte tatsächlich bestehen, generell überaus komplex und kann daher im Rahmen der vorliegenden Studie nicht vertieft werden.75 Das gilt gerade auch in Bezug auf den Bereich der wettbewerbsfördernden Marktregulierung. Mit Blick auf einen etwaigen Reformbedarf des Rechtsrahmens soll es deshalb insoweit ebenfalls mit dem rein empirischen Befund sein Bewenden haben, dass in der Regulierungspraxis ganz verbreitet von entsprechenden Zielkonflikten ausgegangen wird.76